Конституція для Зеленського

У запропонованому главою держави проєкті конституційних змін щодо децентралізації немає згадок про особливий статус Донбасу, але закладаються небезпеки на майбутнє. А ще помітне бажання посилити президентську вертикаль влади

фото: Reuters
Для українських президентів переписувати Конституцію – це же традиція. Завжди декларуються найблагіші наміри, та на практиці суспільство спостерігає за тим, як керівники держави зцементовують створену ними владну вертикаль. Нинішній гарант Володимир Зеленський взявся за зміни до Основного закону із особливим завзяттям одразу після того, як зміг провернути трюк із дочасними парламентськими виборами і отримав свою монобільшсть у Верховній Раді IХ скликання.
Нардепи вже скерували для надання висновків Конституційного суду (КС) сім президентських законопроєктів щодо змін Основного закону. Про більшість із них “Львівська Пошта” вже писала. І для частини із цих законопроєктів КС вже оприлюднив свої висновки, не завжди позитивні.
Та зараз зосередимося на найсвіжішій поки президентській ініціативі – проєкті змін до Конституції щодо децентралізації влади. Назва хороша, але в документі традиційно (і для “старих” наших політиків, і для “нового” політика Зеленського) заховано багато підводних каменів.

Від Порошенка до Зеленського

Йдеться про адміністративно-територіальну реформу, фактично продовження справи попереднього президента Петра Порошенка. І текст відповідного законопроєкту від Зеленського багато в чому повторює ініційовані ще Порошенком зміни. Тут потрібно нагадати, що конституційні зміни в частині децентралізації від попередньої влади у першому читанні були ухвалені 31 серпня 2015-го на тлі трагічних подій під стінами парламенту.
Тоді під час сутичок під Верховною Радою від вибуху кинутої мітингувальниками гранати загинуло четверо нацгвардійців. Протестувальників обурило те, що в пункті 18 перехідних положень законопроєкту про конституційні зміни зазначалося, що особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донбасу районах Донецької та Луганської областей визначаються окремим законом. Це так званий закон про особливий статус Донбасу, вперше ухвалений ще у 2014-му і вже кілька разів продовжений.
“Львівська Пошта” вже писала про те, що закон небезпечний, але донині він не діяв жодного дня. У березні 2015-го VIII скликання парламенту  проголосувало за умови, що так і не дозволили документу набути чинності (необхідність виведення з Донбасу всіх незаконних збройних формувань, проведення місцевих виборів за українським законодавством і під наглядом міжнародних спостерігачів). Також треба зазначити, що закон тимчасовий. До розгляду конституційних змін у частині децентралізації від Порошенка у другому читанні так і не дійшло.
Щодо закону про особливий статус Донбасу, то нещодавно його ще на рік пролонгував нинішній парламент із монобільшістю “слуг народу”. Але президентська команда вже оголосила, що в наступному році або внесе зміни до цього закону, або ініціюватиме ухвалення нового йому на зміну. Справа у тому, що Зеленський дав добро на імплементацію скандальної “формули Штайнмаєра” в українське законодавство. Щоб вчергове не повторювати нюанси цієї “формули” зазначимо, що зрештою все може звестися до надання нині окупованим територіям на Донбасі особливого статусу на постійній основі.
У будь-якому випадку всі історії із особливим статусом Донбасу не зіставляються із українською Конституцією. І тут треба зауважити, що президент країни-агресора Росії Путін вимагає від української влади закріпити особливий статус Донбасу в нашій Конституції. А от позиція української влади до кінця не зрозуміла. Команда Зеленського не може чітко пояснити суспільству, що насправді робитиме. Раніше ми вже чули від помічника президента Андрія Єрмака, що ніякого особливого статусу в Донбасі не буде, і цей регіон, як і решта, просто користуватиметься всіма привілеями децентралізації. Так само чули, що в Конституції можуть бути прописані якісь додаткові переваги для Донбасу. Як це може узгоджуватися, до чого зрештою дійде ця влада поки залишається під великим знаком питання.
Тим часом через кілька днів після “нормандського саміту” в Парижі президент Зеленський подав до парламенту вже згаданий законопроєкт про зміни до Конституції щодо децентралізації влади. Згадок про особливий статус Донбасу в цьому документі немає, але опозиційні політики та низка експертів зараз звертають увагу, зокрема, на те, що ухвалення цих конституційних змін може призвести до того, що в майбутньому парламент простою більшістю у 226 голосів зможе надавати спеціальний правовий статус будь-якій адміністративно-територіальній одиниці.
Тут потрібно зазначити, що процедура ухвалення конституційних змін передбачає три голосування: спочатку потрібні 226 голосів, щоб скерувати законопроєкт до КС для отримання висновку. Далі, якщо КС визнає законопроєкт таким, що не суперечить Конституції, у першому читанні його мають підтримати також 226 нардепів. Але для остаточного ухвалення потрібна ще одна сесія парламенту та вже 300 голосів.

фото: rada.gov.ua

Питання статусів

Президент Зеленський пропонує прибрати із Конституції назви областей та їхню кількість і залишити лише формулювання “області та Автономна Республіка Крим”. Також у президентському законопроєкті щодо конституційних змін йдеться про те, що з тексту Основного закону зникнуть згадки про спеціальний статус Києва та Севастополя. Щодо Києва, то пропонується, щоб в Конституції було записано, що “правовий статус міста Київ як столиці визначається окремим законом”. Щодо Севастополя, то деякі “слуги народу” зазначають, що, можливо, під час підготовки президентського законопроєкту до другого читання вноситиметься правка, відповідно до якої зміна статусу Севастополя відбудеться після деокупації міста.
“Законопроєкт не передбачає особливого статусу для Донбасу. Спеціальний правовий статус зберігають лише два регіони: Автономна Республіка Крим та місто Київ, щодо якого незабаром буде ухвалений закон “Про столицю України”, – хвалиться у своїй колонці на сайті “Українська правда” голова партії “Слуга народу”, перший заступник голови парламентської фракції цієї політсили Олександр Корнієнко.
Та, як уже зауважувалось, у фракціях “Європейська солідарність”, “Голос” та “Батьківщина” звинувачують президентську команду в намаганні спростити процедуру для надання Донбасу особливого статусу. “На прямолінійну зміну статусу ОРДЛО у Зеленського не наважились. Вирішили заховати. Отже, Конституція України:
Стаття 92. Виключно законами України визначаються: чинна редакція: 16) статус столиці України; спеціальний статус інших міст; пропонується: 16) адміністративно-територіальний устрій, правовий статус адміністративно-територіальних одиниць; правовий статус міста Києва як столиці України; Привіт узаконене ОРДЛО простою більшістю ВР (226 голосів замість 300) у статусі, який визначать потім. А далі можна і фактичну федералізацію під таке формулювання, якщо домовляться. Кількаходовочка. Я казав, всі основні дії зі злиття України під вимоги Путіна будуть не в Парижі. Треба стежити за руками потім. Ось, будь ласка, фокус номер раз.
Владі треба показати, що Конституція не може стати розмінною монетою в небезпечних іграх з Кремлем. Бо на кону не самопіар Зеленського, а безпека України”, – написав на своїй сторінці у фейсбуці нардеп від “Європейської солідарності” Володимир Ар’єв.
“Ці зміни містять низку катастрофічних норм. Із Конституції видаляють перелік областей. Це означає, що завтра у Верховній Раді 226 депутатів можуть, наприклад, об’єднати Донецьку, Луганську та Харківську області. У країні, де триває війна, ми зменшуємо рівень запобіжників”, – зазначає нардеп від “Голосу” Роман Лозинський, повідомляє пресслужба цієї партії.
“Закон усуває з Конституції норми, які заважають запроваджувати особливий статус. Тож у разі ухвалення пропозицій президента не треба буде вносити зміни до Конституції, а особливий статус може бути запроваджений законом. Для цього не знадобляться навіть 300 голосів, вистачить і 226”, – заявила голова фракції “Батьківщина” Юлія Тимошенко в ефірі телеканалу “112. Україна”.
Про такі небезпеки говорять і в експертному середовищі. “Особливий статус Донбасу, про який кажуть, що нібито його у документі нема, закладається в нормі, яка дозволяє закону визначати адміністративно-правовий статус окремих територіальних одиниць. Як наслідок, може бути не тільки окремий статус Донбасу, а й будь-якої іншої області. Це запускає погану ланцюгову реакцію. Не надто проукраїнські мери міст вже зацікавилися такою опцією”, – йдеться в матеріалі Української правди з посиланням на аналітика громадської організації “ЦентрUA” Назара Заболотного.
Водночас потрібно і зауважити, що, до прикладу, керівник Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко вважає, що мало що змінюється. “У 92-ій статті Конституції є 13-ий пункт, що територіальний устрій встановлюється законом. Тепер вони залишають 13-ий пункт без змін, а в 16-ий дописують фактично те саме, що адміністративно-територіальний устрій встановлюється законом, як і правовий статус адміністративно-територіальних одиниць. З правової точки зору це те саме. Правовий статус одиниць – це і є визначення адміністративно-територіального устрою. Я давно казав, що якщо хочеться комусь встановити відмінний статус, то це можна було за Конституцією робити і раніше. Так і вчинили в 2014 році. Тому я не бачу підстав говорити, що в цьому плані принципово щось змінюється”, – зазначив Ігор Коліушко в коментарі ВВС-Україна. Він також зауважив, що в законопроєкті є і багато позитивних моментів, однак “дивує, чому проєкт з’явився несподівано, чому не відбулось хоч якогось обговорення і представлення авторами. Ця дикість процедури підготовки законопроєктів про зміну Конституції, яка повторюється вже при другому президентові, шокує”. 
У будь-якому випадку, поки нинішня влада налаштована миритися із Путіним (а президент Зеленський дав зрозуміти, що таке бажання в нього не зникло) і чітко не пояснює своєї стратегії, подібні ініціативи щодо конституційних змін виглядатимуть небезпечно.

Де децентралізація?

Як уже зазначалося, загальна концепція запропонованих Зеленським децентралізаційних змін дуже схожа на пропозиції попереднього президента Порошенка. Адміністративно-територіальний устрій нашої держави мав би змінитися. Нижньою ланкою має стати об’єднана територіальна громада. Не буде районів, натомість кілька громад об’єднуватимуться в округи. Але залишаться області, в які об’єднуватимуться округи. Аналітики порталу Слово і Діло підготували інфографіку, щоб наочно продемонструвати, які зміни адміністративно-територіального устрою можуть нас чекати.
Ми ж зараз докладніше зосередимося на тому, що замість голів місцевих держадміністрацій мають з’явитися префекти. Замість самих держадміністрацій – офіси префектів. Призначати префекта буде президент за погодженням з урядом. Обіймати посаду префект може лише три роки і не більше одного терміну, весь цей час він підконтрольний і підзвітний президенту та уряду. Здавалося б, нічого особливого, от тільки префекти можуть отримати більший вплив на місцях, аніж зараз мають голови державних адміністрацій.
У президентському законопроєкті йдеться про те, що префекти зможуть зупиняти дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду. А якщо префект вирішить, що рішення місцевої влади створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, то президент за поданням префекта зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до КС, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого. КС має перевірити конституційність дій місцевої ради впродовж семи днів У разі визнання КС акта голови громади, ради громади, окружної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції, парламент за поданням президента достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, окружної, обласної ради та призначає позачергові вибори. Якщо ж КС не виявить порушень, то президентський указ про тимчасове припинення повноважень представників місцевого самоврядування втрачає чинність.
Тут виникає багато запитань. До прикладу, а якщо КС не винесе рішення впродовж семи днів, то скільки на місцях зможуть керувати тимчасові державні уповноваженні? Це в президентському законопроєкті не врегульовано. А якщо префекти цілеспрямовано зловживатимуть поданнями на місцеву владу, яка просто не до вподоби президенту?
Та навіть без цього термін повноважень місцевих депутатів становитиме не п’ять років, як зараз, а чотири (також і для голів громад), а голови окружних та обласних рад повинні змінюватися кожного року.
“Зміни не стосуються децентралізації. Нею тут навіть і не пахне. Зараз районна та обласна ради, як і органи місцевого самоврядування, можуть висловити недовіру голові відповідної районної чи обласної адміністрації, після цього голову мають знімати. Після змін все відбуватиметься навпаки. Той, хто був головою адміністрації і буде префектом, отримує можливість за рішенням президента усувати від повноважень голову громади чи раду. Президент фактично призначає свого “смотрящєго” за містом, за районом, за областю. Префект – це не представник держави, це представник однієї конкретної людини, президента. Уряд має формально ініціювати його призначення. Далі сам уряд вже не може змінити префекта, він має вносити подання президенту. Президент хоче розглядає, хоче ні. Якщо це його людина, він може і не розглядати. Щоб залишитись на посаді, префекту потрібно бути у хороших відносинах з президентом, на політику уряду він може просто не зважати. Для українців буде незрозуміло, а чого всі мери і всі громади стараються бути такими лояльними до президента? А в них просто не буде іншого виходу”, – пише Українська правда із з посиланням на аналітика громадської організації “ЦентрUA” Назара Заболотного.
Подібні думки поділяє й юрист-конституціоналіст, екснардеп Юрій Ключковський. “Префекти займаються контролем і координацією органів місцевого самоврядування. А в законопроєкті їм пропонують надати право регулювати функціональні зобов’язання обраних на виборах органів місцевої влади. Це не відповідає світовій практиці інституту префектів”, – зазначив Ключковський в коментарі інтернет-виданню Апостроф.
Що ж, Володимир Зеленський визначив свій законопроєкт як невідкладний. Вже цього тижня нардепи можуть відправити документ на розгляд КС. Ця історія тільки розпочинається, тож потрібно буде уважно стежити за тим, якими будуть настрої у парламенті.

коментарі відсутні
Для того щоб залишити коментар необхідно
6.9396 / 4.23MB / SQL:{query_count}